지방자치 시행 20년이 넘어 이젠 성년이다. 성년이 다 됐는데도 여전히 중앙정치권은 지방자치를 의심한다. 권한 주면 망친다는 논리다.

지금까지 자치단체장 비리가 많았고 지방은 자치를 실행할 역량을 갖추지 못했다고 보고 있다. 그런데 지방자치권한을 제대로 지방이 쓸 수 있도록 부여해준 적이 없다. 왜냐하면 헌법에 지방에 대한 지위나 지방자치에 대한 내용이 너무 미약하게 언급돼 있기 때문이다.

대통령중심제 국가이기 때문에 9차례에 걸친 헌법개정의 주요 쟁점이 대통령 연임이나 직선, 중임 등에 대한 내용이 대부분이었다. 마지막 헌법개정도 5년단임 직선이 주요쟁점이었기 때문에 민주주의의 꽃이라고 하는 지방 지위나 지방자치 관련한 내용은 구체성이 떨어졌다.

시민운동으로 시작된 민주화로 지방자치가 91년부터 시작됐지만 대통령중심제 국가에서 지방자치는 실제 주민들의 피부에 와 닿는 제도로 발전하지 못하고 있다. 그 이유는 대통령이 지시하는 내용만 잘 하면 되는 구조였기 때문이다. 단체장은 그 나마 실권을 가지고 있다.

국가위임사무(단체위임사무, 기관위임사무)의 비중이 높기 때문이다. 이 마저도 현재 분권이라는 명목으로 복지사무가 지방사무화되면서 재정부담이 눈덩이처럼 불어나고 단체장의 자율적 사업진행을 방해하고 있다. 일부 지자체는 매칭펀드를 댈 수 없어 국비사업비가 확보돼도 사업을 진행하지 못하는 사태까지 이르고 있다.

이렇게 까지 수도권을 제외한 지방자치단체가 어렵게 된 원인은 중앙정치권이 모든 정책결정을 하기 때문이다. 지방이 새로운 사업을 발굴해서 추진할 수 있지만 선례와 법제도적 근거없이 사업을 진행하는 것은 단기간은 가능할지 몰라도 지속적인 사업진행은 어렵다.

그 원인 중 가장 큰 요인이 지방자치단체가 할 수 있는 일을 정하는 조례제정이 법령에 근거해야 한다는 헌법(117조)과 자치법에서 조례는 법령범위내에서 제정할 수 있도록 한데 있다.

이외에도 헌법 37조 2항을 개정해 조례에 의한 기본권 제약을 인정하고 헌법 59조를 개정해 조례에 의한 지방과세권 인정, 헌법 13조 1항을 개정해 조례에 의한 지방형벌권 인정 등이 이뤄질 수 있도록 해야 한다. 대통령중심의 중앙정부만 권한을 많이 갖기 때문에 대통령 임기말이 되면 권력주변의 비위 때문에 검찰이 바빠지고 있다.

지방이 제대로 일할 수 있으려면 지방의 지위와 지방자치제가 작동하게 할 수 있는 구체적 헌법개정이 필요하다. 이런 부분이 어렵다면 지방자치법이라도 적극적으로 개정해 조례가 지역주민들의 피부에 와 닿도록 해야 한다. 지역주민들에게 중대한 영향을 미치는 법령 개정과 관련해서는 지방과 협의해 문제점을 보완한 후 이뤄져야 한다.

최근 농어촌지역 학교 통폐합기준은 그 지역에 미치는 영향이 큰 일임에도 교육부의 일방적 결정으로 지방이 반발한 사례가 있다. 이런 중요한 결정은 중앙과 지방이 협의해서 결정하는 법률안을 만들어 중앙과 지방이 합리적으로 결정할 수 있도록 해야 한다.

국력을 키우기 위해서는 부분과 부분의 합이 전체가 아니라 부분이 곧 전체라는 인식 전환이 필요하다. 부분인 지방이 세계화 시대에 살아남을 수 있는 경쟁력을 갖기 위해서는 지방자치단체가 제 역할을 할 수 있도록 헌법 개정, 지방자치법 개정, 중앙과 지방의 주요법령개정시 협의에 관한 법률 등이 필요하다.

중국은 정치적으로는 통제되고 있지만, 산업·경제 측면에서 성(省)별로 분권화가 이뤄져 급속한 성장이 가능하다. 하지만 한국은 지방자치가 시행된 지 20년이 됐지만 산업·경제 분야는 고작 3%만 지방에 이전돼 있다. 장기적으로 헌법개정을 통해 지방 지위가 보장되고 대국민 홍보가 이뤄 질 수 있도록 지방이 노력해야 한다.

스위스처럼 중앙과 광역시·도, 시·군·구의 역할과 예산을 확실하게 나눠 자신의 고유 업무를 간섭없이 수행할 수 있도록 해야 하고 이를 위해서는 헌법 개정이 전제돼야 한다. 연방정부형태는 아니더라도 헌법상 지방자치를 제약하고 있는 여러 가지 요소들이 많아 지방자치를 발전시키기 위한 헌법개정이 필요하다.