▲ 하남시민의 주민소환으로 한나라당 소속 의원 2명이 의원직을 상실했다. 의회 안내판에 해당 의원 2명의 이름이 지워졌다.

"우리는 역사적인 상황과 풍토에 따라 민주주의의 실제 운용에 다소간의 차이가 있을 수 있다는 것을 절대로 과소평가하지 않는다. 그러나 적어도 하나의 정치제도가 민주주의로 불려지기 위해서는 반드시 지켜져야 할 근본 이념이 있고 또한 최소한의 원칙이 지켜져야 한다. 이것이 파괴될 때는 이미 민주주의는 존재하지 아니하는 것이다. 그 근본이념이란 국가권력의 절대성· 무오류성을 부인하고 견해와 이익의 다양성과 가치의 상대주의를 용납하며, 국가권력을 민중의 자유에 대한 가상 적으로 규정하여 부단히 감시·견제·제한하는 비판정신을 장려하는 데 있다." - 민족의 긍지를 찾기 위한 '원주선언' 중 일부 -

원주선언은 1976년 1월 23일 천주교 원주교구 주교좌 원동성당에서 발표됐다. 당시는 박정희 군사독재가 긴급조치 9호로 정권을 유지하던 서슬 퍼런 시대였다. 천주교 원주교구 신현봉 신부는 '누가 우리의 주님입니까?'를 주제로 한 강론을 통해 교회가 가난한 이들의 편에 서는 것은 인간의 존엄을 위한 교회의 사명을 실천하는 것임을 천명했다. 신 신부의 미사가 끝난 후 함세웅 신부와 문익환 목사 등이 서명한 '선언문-민족의 긍지를 찾기 위한 원주선언'이 발표됐다. 이후 원주선언은 개신교 문익환 목사가 중심이 돼 기획하고 윤보선과 정일형, 김대중 등 정치권이 함께 해 76년 3월 1일 3·1절 기념미사 후 발표한 '민주구국선언'으로 이어졌다.

30여년이 지났어도 바뀌지 않은 현실

원주선언에서는 하나의 정치제도가 민주주의로 불려지려면 근본이념이 살아 있어야 한다고 강조했다. 그리고 그 근본이념을 "국가권력의 절대성·무오류성을 부인하고 견해와 이익의 다양성과 가치의 상대주의를 용납하며, 국가권력을 민중의 자유에 대한 가상 적으로 규정하여 부단히 감시·견제·제한하는 비판정신을 장려하는 것"이라고 규정하고 있다. 30년이 넘게 흐르고 지방자치를 시행하는 지금, 민주주의 근본이념은 살아있는가? 안타깝게도 그렇다고 자부할 수 없는 현실이다. 국가뿐만아니라 지방자치단체 권력은 지금도 항상 스스로의 오류를 인정하지 않고 오류를 비판하면 '무지한 주민'으로 몰아세운다. 견해와 이익의 다양성과 가치의 상대주의 또한 용납하지 않는다. 권력이 주민의 권리를 억누르는 가상의 적이 될 수 있다는 것은 더욱 더 용납하지 않는다. 비판정신은 '고립'을 부른다.
　
예측하지 못했던 제주도민의 반란

지난 20일 제주도치과의사회 회관 1층에서는 '주민소환운동 그리고 이후'를 주제로 김태환지사주민소환운동본부가 주최한 주민소환평가 토론회가 개최됐다. 소환운동에 참여했던 200여명의 주민이 참석해 3시간 동안 자리를 지켰다. 지난 8월 26일 실시한 주민소환 투표 투표율이 11%에 그쳐 김태환 제주지사를 권좌에서 끌어내리려던 계획은 실패했지만 토론회 분위기는 침울하지 않았다. 주민소환 실패를 통해 제주의 미래비전과 이를 위해 해야 할 일을 찾았기때문이다.

주민소환은 주민이 해당 지방자치단체장과 지방의회의원을 소환하는 제도이다. 총 유권자의 10~20% 서명으로 주민소환투표를 청구할 수 있다. 선거관리위원회가 주민소환투표를 공고하면 소환 당사자의 권한은 투표결과가 나올때까지 정지된다. 또한 주민소환투표청구권자 총수의 3분의 1이상이 투표에 참여하고 과반수가 찬성을 하면 소환 당사자는 직을 잃게된다.

김태환 제주지사에 대한 제주도민의 주민소환은 지난 4월로 거슬러올라간다. 4월 27일 김 지사가 국방부·국토해양부와 제주해군기지건설 관련 기본협약서(MOU)를 체결하자 주민들은 운동본부를 결성하고 주민소환을 선언했다. 5월 14일 주민소환투표 청구 서명운동을 시작한지 40여일만에 서명자수가 6만5천명을 돌파했다. 소환운동본부는 6월 29일 소환투표청구 7만7천637명 서명부를 제출했고 제주도선거관리위원회는 8월 5일 김태환 지사 소환투표를 발의했다. 지사의 업무는 정지됐다. 유권자의 18%가 서명에 동참한 것이다. 토론회에 토론자로 참석한 김익태 제주KBS 기자는 "어느 기자도 주민소환투표 청구가 성사될 것이라 예측하지 못했다"고 말했다. 누구도 예상치 못한 결과였고 소환운동을 추진하는 측에서도 놀라지 않을 수 없는 결과였다.
　
불통의 리더십이 멍석말이 자초

김태환 지사는 결국 주민들에게 멍석말이를 당한 셈이다. 멍석말이는 권세가에서 백성들에게 가하는 사형(私刑)이다. 그런데 제주도민은 반대로 관찰사를 멍석말이했다. 제주도민은 왜 민란과 같은 멍석말이를 감행했는가?

김 지사에 대한 주민소환은 제주 해군기지건설 관련 기본협약서(MOU) 체결에서 비롯됐다. 협약체결이 발표되자 제주경실련과 천주교 제주교구 평화의 섬 특별위원회 등이 잇따라 기자회견을 하고 주민소환을 언급했다. 역량상 주민소환이 불가능할 것이라는 의견도 있었지만 5월 4일 해군기지 예정지인 강정마을 주민과 군사기지범대위 대표자들이 만난 연석회의에서 주민들은 김 지사를 끌어내리기로 결정했다.

하지만, 해군기지 건설이 주민소환 이유의 전부는 아니었다. 소환운동본부 집행위원장을 맡았던 고유기 제주참여환경연대 사무처장은 "공무원이 지역 발전의제를 장악하고 공무원과 유착한 기득권이 제주사회를 이끌어 왔다"며 "관 주도의 특별자치로 도지사에게 권력이 독점되는 반면 주민참여는 실종되고 지역발전을 위한 주민의 상상력 또한 모두 차단됐다"며 지역사회를 진단했다.

주민소환운동본부는 주민소환을 시작하는 기자회견을 통해 "김태환 지사의 지난 3년 간 도정운영은 과거 권위주의 시대에나 있을법한 관제 여론몰이, 물밑정치, 위선과 오만으로 일관한 행보 그 자체였다"며 "독선과 무능을 더 이상 방치하는 것은 제주의 미래를 방치하는 것"이라고 밝혔다.

해군기지 건설 문제로 주민소환이 촉발되긴 했지만 도지사의 독선과 불통, 무능에 대한 불만누적이 사상 첫 광역단체장 소환을 가능하게 했던 원동력이 됐다. 김 지사는 해군기지 이외에도 많은 주민이 반대하거나 타당성이 없는 ▷한라산 케이블카 설치 ▷영리병원인 투자개방형 병원 설립 ▷내국인 출입이 가능한 관광객 전용 카지노 건설 등 밀어부치고 있다. '개발과 토건이 곧 인간의 행복'이라는 사고와 '비즈니스 프랜들리'의 전형을 보여주고 있는 것이다. 도지사의 이러한 제왕적 행정을 견제·감시 해야할 의회는 눈을 감았고 언론도 외면했다. 제주에서 현재 언론인은 언롱인(言弄人)으로 통하고 있다.
　
'조작된 여론과 밀어부치기 행정'

김태환 지사가 해군기지 예정지로 정한 곳은 서귀포시 강정마을이다. 400년 역사를 자랑하는 마을. 정부는 2006년 5월 이곳을 자연생태 우수마을로 지정했다. 또한 강정마을은 문화재청 보호구역이자 유네스코가 지정한 생물권 보존구역이기도 하다. 이런 마을이 어떻게 해군기지 건설 예정지가 됐을까?

김 지사는 2007년 5월 도민 1천500명을 대상으로 한 여론조사를 통해 해군기지 유치 찬반을 결정하고 예정지는 해군기지 유치를 희망하는 마을을 대상으로 신청을 받아 가장 많은 주민이 동의하는 지역을 선정하겠다고 밝혔다. 이에따라 5월 17일 애초 해군기지 예정지로 거론되던 '화순항'과 '위미항'을 제치고(?) 강정마을이 해군기지 예정지로 발표됐다.

강정마을에서는 여론조사가 있기 불과 2주일 전 주민총회를 열어 해군기지를 유치하기로 했다. 현재 강정마을 회장을 맡은 강동균 씨는 "당시 마을 회장을 맡고 있던 사람이 사전 물밑 작업을 한 사람만 총회에 참석했다"며 "마을 총회를 하려면 규약 상 일주일 전에 공고를 하고 당일에는 방송을 하도록  돼 있는데 절차가 지켜지지 않았다"고 말했다.

이어 "제주도 마을 특성상 마을총회에는 여자가 1~2명 참석하는 게 일반화 돼 있는데, 이날 총회에는 참석자 중 절반이 해녀였다"며 "지사에게 포섭된 마을회장과 어촌계장이 사전작업을 통해 여론을 조작했고 이 조작된 여론이 해군기지유치 신청을 하는 근거가 됐다"고 밝혔다. 이후 주민들은 8월 10일 마을 총회를 개최해 해군기지 유치신청서를 제출한 윤모 마을회장을 해임했고 강씨를 새로운 마을회장으로 선출했다. 또한 8월 20일 해군기지 유치 주민찬반 투표를 실시했다.

자연마을 유권자 1천200여명 중 725명이 투표해 반대 680표, 찬성 36표, 무효 8표로 마을 차원에서 해군기지 건설 반대를 확정했다. 하지만 도지사는 조작된 여론을 근거로 '주민 동의를 얻었다'며 해군기지 유치를 강행했다. 강 회장은 "절차적으로도 문제가 있지만, 해군기지가 유치되면 마을 주민들은 생존권을 심각하게 위협받는다"며 "해군기지 유치로 아파트를 받는다 해도 아파트에서는 밥이 나오지 않는다. 바다를 근거로 살아왔던 대다수 주민들의 고용승계가 이뤄지지 않기때문이다"라고 밝혔다. 그러면서 "강정마을은 우리가 잠시 보관했다가 후손에게 물려줄 땅"이라고 덧붙였다.

강정마을은 현재 친구 간 뿐만아니라 부모 자식 간에도 의견이 나뉘어 극심한 분열 양상을 보이고 있다. 강동균 회장은 해군기지 유치 반대싸움을 하면서 소송 등 14건에 달하는 제도적 폭력에 시달리고 있다. 여론이 조작되고 이 조작된 여론이 사업을 추진하는 원동력이 되고 마을이 분열하는 모습은 골프장 건설 논란을 빚고 있는 신림면 구학리의 모습과 닮았다.
　
광역화장장유치를 둘러싼 주민과의 '전쟁'

하남시 김황식 시장은 2006년 10월 16일 광역화장장 유치계획을 공식발표했다. 화장장을 유치하고 경기도로부터 2천억원의 인센티브를 받아 지역발전에 쓰겠다는 것이었다. 그러나 주민들은 이를 반대하며 하남시와 맞섰다.

이 과정에서 하남시는 목적달성을 위해 그야말로 주민과 전쟁을 벌였다. 광역화장장 유치 반대 플래카드를 내 건 주민들에게 1억3천여만원의 과태료를 부과하는가 하면 이와 관련해 아파트 대표회장과 관리소장을 수사의뢰하기도 했다. 낚시대처럼 뽑히는 장대에 낫을 달아 주민이 내 건 플래카드를 철거하기도 했다. 공무원들은 출근 전 1시간, 퇴근 후 1시간 어깨띠를 두르고 광역화장장 유치의 당위성을 홍보했고 화장장 유치를 반대하는 주인이 운영하는 식당 근처에는 얼씬도 하지 못했다. 인사상 불이익을 우려했기 때문이다.

주민투표 예산 날치기를 막기 위해 의회에 들어간 주민 21명이 경찰에 연행됐고 이중 범시민대책위 김근래 공동대표는 구속됐다. 김황식 시장이 술에 취해 여성 주민을 폭행하는 사건이 발생하기도 했다. 하남시 공무원이 배포하는 홍보전단을 훼손했다는 이유로 주민을 고발하는 헤프닝도 벌어졌다. 주민들은 소복을 입고 반대시위에 나서는가 하면 촛불집회로 시청과 맞섰다.

2007년 5월 25일 주민소환법이 시행되면서 주민 반대여론은 주민소환으로 이어졌다. 2007년 9월 14일 수원지법이 주민소환투표청구 무효를 선고해 한때 주춤거리기도 했지만 주민들은 2차 주민소환을 실시해 결국 화장장 유치에 적극 나섰던 시의원 2명을 끌어내렸다. 김황식 시장은 투표율이 2% 모자라 간신히 시장직을 유지하고 있으며 결국 광역화장장 유치 계획은 2008년 4월 공식적으로 백지화됐다. 이 과정에서 하남시선거관리위원회는 주민 서명부를 유출했고 시청은 이를 '살생부'로 활용했다. 이로인해 선관위 사무국장이 직위해제되고 직원이 전원 교체되기도 했다.
　
"하남 주민소환, 독선과 오만이 원인"

김황식 하남시장은 2006년 10월 16일 32기 규모의 광역화장장 유치계획을 공식발표하면서 "맞아죽어도 추진하겠다"고 밝혔다. 보수 중앙 일간지는 이를 두고 '역발상 김황식 하남시장', '하남시의 역발상 시정'이라는 표현을 하며 극찬했다. 그러나 주민들은 "시민 여론수렴 절차 없이, 하남발전에 대한 주민동의 절차 없이 독선과 오만에 가득찬 호기를 부리며 시의회 설명회 이후 일방적으로 언론에 공포했다"며 즉각 반대운동에 돌입했다.

범시민대책위 공동대표를 맡았고 주민소환 후 만들어진 '하남희망연대' 김근래 집행위원장은 "무소불위 권력의 오만함을 제대로 보여줬다"며 "주민과의 파트너십을 전혀 인정하지 않고 있다"고 밝혔다. 그나마 시의회를 파트너로 인정했지만 시장과 동일한 한나라당 소속 의원이 다수를 차지하고 있어 견제기능은 전혀 작동되지 않았다. 토론에 일체 응하지도 않았고 언론사에서 마련한 자리라도 반대 주민과 함께한다고 하면 이를 피했다.

쟁점사항에 대한 객관적 정보제공과 이를 통한 효과와 문제점 분석은 전혀 이뤄지지 않은 채 '주민이 배제된 독단적 의지'로만 사업을 추진한 것이다. 김근래 집행위원장은 "주민의견을 모으고 합의하는 과정을 통해 사업을 추진하겠다는 마인드가 없으면 아무리 좋은 주민참여제도가 있더라도 이를 성사하기는 어렵다"고 말했다.

광역화장장 유치를 두고 벌어졌던 주민소환 이후 하남시는 최근 또 다시 폭풍전야이다. 성남시·광주시와의 통합 논의가 진행되고 있기때문이다. 하남시 곳곳에는 동 자생단체에서 통합을 지지하는 플래카드를 내 걸었다. 그러나 이 역시 자생단체의 온전한 의사가 아니다. 시청과 연접해 있는 신장동의 한 주민자치위원은 "동장이 시장한테 문책을 당할까봐 반대하지만 걸었다"고 밝혔다. 공정하고 객관적인 주민의견수렴 절차가 또 다시 생략되는 분위기이다.
　
소환 이후에도 반성없는 권력

제주도 주민소환 투표율은 11%, 하남은 31%를 기록했다. 유권자의 1/3에 미치지 못해 자치단체장의 소환은 성사되지 못했다. 하지만 주민소환은 투표율과 상관없이 그 자체로 소환 당사자에게 큰 정치적 타격을 준다는 게 일반적인 견해이다. 따라서 주민소환의 성공여부를 떠나 주민들은 소환 이후 당사자의 마인드가 변할 것이라는 기대를 한다. 그러나 현실은 전혀 그렇지 않다. 김태환 제주지사와 김황식 하남시장은 주민소환 불발 이후 공통된 생각 또는 발언을 했다.

그것은 투표에 참여하지 않은 주민이 자신을 지지한다는 내용이었다. 이를 증명하기라도 하듯 김 지사는 주민소환 이후 해군기지 유치에 더 강한 드라이브를 걸었고 주민소환이 도지사의 권력을 더욱 공고히 했다는 평가도 나왔다. 김황식 시장 또한 광역화장장 유치계획을 굽히지 않았다. 특히, 하남시는 주민소환 이후 소환운동의 결정적인 역할을 했던 아파트에 대해 법의 잣대를 들이대며 보복행정을 했다. 아파트에서 알뜰시장을 열고 음식을 조리해 판매하면 이것이 불법이라며 사진을 찍고 천막을 강제로 철거를 했다. 폭력에 가까운 공권력인 셈이다.

하남시 한 주민은 "당시에는 정말 누구의 시장인지 의심하지 않을 수 없었다"며 "지방선거에서 김 시장을 지지한 주민보다 주민소환을 청구한 주민이 더 많은데도 또 다시 밀어부치기 행정을 하고 있다. 내년 지방선거에서 꼭 심판하겠다"고 말했다.
　
의사결정 구조의 절차적 민주성 확보 관건

적어도 제주도와 하남시의 장은 권력의 절대성에 빠져있고 스스로의 오류도 인정하지 않고 있다. 자신에게 권력을 위임한 사람이 누구이며 권력이 무엇을 위해 존재해야 하는지에 대한 성찰도 없다. 견해와 이익의 다양성과 가치의 상대주의 또한 용납하지 않고 있다. 스스로가 주민의 적이 될 수 있다고 가정하라는 요구는 불가능해 보인다. 부단히 권력을 감시·견제·제한하는 비판정신은 장려되지 않고 권력은 이를 자신에게 예속시키려 하고 있다.

시민단체 관계자는 "주민에게 영향을 미치는 사업을 결정할때 주민여론을 수렴하는 절차를 제도화해야 하며 올바른 여론수렴을 위해서는 사업에 대한 장·단점을 파악할 수 있도록 객관적인 정보가 사전에 제공돼야 한다"며 "어설픈 연구용역이나 여론조사, 개발 = 발전 = 행복이라는 집단적 이데올로기로 사업을 밀어부치는 관행은 이제 사라져야 하고 의사결정 구조에서 절차적 민주성을 확보해야 한다"고 밝혔다. 또 "대의제가 민주주의의 완결판이 아니고 대의제의 한계가 곳곳에서 노출되는 만큼 주민참여라는 직접 민주주의 요소를 점차 제도화할 필요가 있고 이를 통해 민주주의를 민주화해야 한다"고 덧붙였다. 이와함께 "어떤 사업을 시행함에 있어 교통·환경 영향평가 뿐만아니라 주민에게 미칠 영향을 평가하는 주민영향평가를 제도화하고 이에 따라 사업방향이 결정되게끔 해야 한다"고 지적했다.

김선기 기자 skkim@wonjutoday.co.kr

　이 기획취재는 지역신문발전위원회의 지원을 받아 이뤄졌습니다.