<글 싣는 차례>
①왜 지방의회 인가?, "정치에서 자치로"
②베일에 쌓인 의회의 권한과 지방자치
③전문성과 효율성은 이제 생명이다.
④"집행부와의 실력으로 논해야" 
⑤무엇이 지방의회 발목을 잡는가?

⑥의회에 대한 믿음은 자정에서 나온다.
⑦의회, "이제 주민과 소통하라"

지방의회는 법적으로 주민의 대표기관이자 입법기관이며, 지방행정을 통제하는 기관으로 지방자치에서 핵심이라 할 수 있다.
지방자치란 '지방의 행정을 지방 주민이 선출한 기관을 통해 처리하는 제도' 로써 지방자치가 발전하려면 지방자치단체와 주민을 대표해 지방자치단체를 통제하는 의회가 균형을 이뤄야 한다. 이 때문에 지방자치단체와 지방의회는 흔히 '양 수레바퀴'로 비유되지만 실제로는 한쪽은 크고, 한쪽은 작은 불균형한 수레바퀴라는 게 일반적인 평이다. 의회 자신도 '자치단체 우위'에 대한 피해의식을 버리지 못하고 있다. 물론 이는 법과 제도의 잘못 때문에 발생하는 현상이기도 하다. 이를 두고 '운동화와 짚신의 달리기'로 표현하기도 한다. 하지만, 이를 뒤집어 생각하면 지방의회는 아직 지방자치에 있어 미개척 분야라고 말할 수 있을 것이다. 법과 제도는 있으나 아직 지방의회가 살리지 못한 영역과 함께 지방의회 발전을 여러 가지 제도 개선책을 모색해 보고자 한다. <편집자 주>

①왜 지방의회 인가?, "정치에서 자치로"

<지방의회는 헌법기관이자 주민의 대표기관이며 입법기관이자 지방행정을 통제하는 기관이다>

헌법 제118조 제1항에는 "지방자치단체는 의회를 둔다"고 규정하고 있다. 지방의회가 헌법기관임을 분명히 밝히고 있는 것이다.
학자들은 "지방의회의 의사결정이 아니면 지방정부의 의사와 행위가 유효하게 성립될 수 없어야 한다.(浜田一成·川村仁弘, 1984 : 1)"고 말한다.
이는 지방의회가 '최고 의사결정 기구'임을 말해주고 있다. 지방자치법 제39조 제1항과 제2항에는 지방의회 권한 중 하나인 지방의회 의결사항을 규정하고 있다. 이는 지방자치단체가 주민을 대표하는 의회로부터 법에 규정된 사항을 의결을 받지 못하면 어떤 사업도 집행하지 못한다는 뜻을 담고 있다.
최근 원주시에서 논란되는 중앙공원 내 전망대 건립 사업은 예산을 필요한 사업이고 예산을 심의·확정하는 것은 의회의 권한이다. 따라서 원주시가 아무리 전망대 건립 사업을 추진하려 해도 의회가 주민의 의사가 아니라며 이에 필요한 예산을 의결하지 않는다면 사업은 불가능하다.
이처럼 의회는 주민의 대표기관으로서 지방자치법에 규정된 권한에 따라 주민의 의사를 실현하는 최고 의사결정 기구이다.
의회는 또한 주민의 대표기관인 동시에 입법기관으로서 조례를 제정·개정·폐지할 수 있다. 조례란 자치법규, 즉 지방자치단체 사무에 관한 법으로 의회는 조례로서 정책을 입안할 수 있고, 이를 통해 예산도 확보할 수도 있다. 이 밖에도 지방의회는 행정 통제기관으로서의 역할을 하고 있는 데 이는 지방자치법 제41조(행정사무 감사권 및 조사권)와 제42조(행정사무처리 상황의 보고와 질문 응답) 등에서 그 권한이 부여돼 있다.
이처럼 의회는 주민을 대표하는 기관이자 입법기관임 동시에 지방행정을 통제하는 기관이다. 의회가 항상 주민에게로 향해 있어야 하고 의결과 결정에 대한 무한책임을 져야 하는 이유도 여기에 있다.

"외면, 그들만의 잔치이거나 자치"

<박규태(34·개운동) 씨는 "지방의회요? 글쎄요? 무슨 일을 하는지 잘 모르겠는데요", "의정비때문에 시끄러웠던 것은 얘기 들었습니다."고 말했다. 이어 "의회 홈페이지가 있나요?"라고 되물었다.>

2006년 출범한 제5대 원주시의회는 '시민의 삶의 질 향상과 중부내륙의 중심도시 구현'이라는 의정목표로 가지고 활동해 오고 있다. 2007년 10월 15일을 기준으로 보면 임시회 10회와 정례회 2회 등 98일 동안 회의를 운영했고 예산안과 조례안 등 총 106건의 안건을 처리했다. 이 밖에도 지역주민과의 간담회, 원일프라자 부지 재개발사업 공청회, 수질오염총량제 반대 서명운동, 2014년 평창동계올림픽 유치 거리 홍보 등 다채로운 활동을 전개했다. 그러나 이와 같은 활동에도 주민들은 의회에 참담한 성적표를 안겨주었다. 2007년 10월 강원리서치에서 실시한 '2008년도 원주시의회 의원 의정비 결정을 위한 주민의견조사'에서 응답자의 63%가 의정활동을 잘못하거나 매우 잘못하고 있다고 평가한 것이다. 또한, 의정비 잠정 결정액인 3천732만원에 대해 전체 응답자의 75.9%가 높다고 답했다.
주민의 대표기관으로서 주민과 제일 가까이 있어야 할 의회가 주민과 엄청난 괴리를 보인 것이다. 지방의회는 주민의 대표기관으로서 지방자치의 핵이지만 실제로 의회는 주민과 먼 거리에 자리 잡고 있는 게 현실이다.
원주시청 한 공무원은 "의회가 주민의 대표기관이지만 그 활동 속에는 대표성을 부여해 준 주민은 항상 배제돼 있기 때문에 주민과 괴리감을 보이는 것 아니겠느냐?"며 "공무원이지만 현재 지방자치의 모습은 정치성 가득한 의회와 집행부만의 자치이거나 우리만의 잔치라고 생각한다"고 말했다.

"거래적 리더십을 접고 진정한 자치로"

<지방자치법 제13조(주민의 권리) ①주민은 ~ 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가진다. - 그러나 지방의회가 갈 길을 잃으면 자빙자치에 주민은 없다.>

제5대 원주시의회 의원 당선자 공약 170여 개를 살펴보면 이중 60여 개가 해당 지역구에만 해당하는 공약사항이다. 모 의원은 10여 개가 넘는 공약을 제시했는데 모두 자신의 지역구 내에 도로를 확장하고 새로운 시설을 설치하겠다는 내용이다. 원주시민 전체의 대표가 아닌 해당 지역의 대표성만 띄겠다고 스스로 자처한 셈이다.
더욱 큰 문제는 거의 모든 공약이 의원의 신분으로는 도저히 실행할 수 없는 공약사항이라는 것이다. 도로를 개설하고 경로당을 신축하는 것은 집행부의 몫이다. 결국, 의원이 돼 정치력을 발휘, 집행부가 해당 사업을 하도록 압력을 행사하겠다는 것으로밖에 해석할 수 없다. 집행부도 하지 못할 공약사항을 제시한 웃지 못할 사례도 있다. 또한, 집행부가 예정한 사업을 공약사항으로 정해 무임승차한 경우도 있다. 태생적 한계를 안고 있는 셈이다.
지난 12월 14일 원주시의회는 2008년도 본예산을 확정하면서 집행부가 제출한 예산안을 삭감, 새로운 사업에 편성했는데, 증액내용을 자세히 살펴보면 의미 있는 증액도 있지만 의원의 이해관계가 얽혀 있는 예산도 상당히 많다. 최종 계수조정 과정을 비공개로 하는 이유도 여기에 있다. 당시 모 의원은 계수조정 과정에서의 치열한(?) 경쟁을 두고 "난리도 보통 난리가 아니다"라고 표현했다.
의회는 주민을 대표하는 합의제 기관이다. 여기에서 말하는 '대표'의 의미에 대해 학자들은 '전 구역, 전 주민의 일체적 이익의 대표'라고 말한다. 또한, '합의제'란 '민주정치 원리의 하나인 다수결에 따라 의원들 다수에 의해 자치단체의 의사를 결정하는 제도'라고 말한다.
그러나 공약사항이나 예산 계수조정 과정에서 만을 놓고 보면 진정한 의미의 대표성과 합의의 의미가 퇴색됐다는 것을 알 수 있다. 대표기관으로서의 합리적이고 변혁적인 리더십보다는 정치성 강한 '거래적 리더십'이 강하게 작용하고 있다고 할 수 있다. '거래'란 당사자 이외의 모든 것을 외면하는 성격을 지니고 있다. 따라서 거래적 리더십이 강하게 작용하는 의회는 자연스럽게 주민에게서 멀어질 수밖에 없다.
한 초선의원은 "계급적, 지역적 기반을 뛰어넘어 진정한 주민의 대표기관으로 거듭나야 할 때가 왔다"며 "5대 의회가 관행처럼 이어져 온 정치적 거래나 야합을 넘어 진정한 전 주민의 대표기관으로서 거듭나야 하고 충분히 가능성을 지니고 있다고 믿는다"고 밝혔다.
주민의 대표기관으로서 주민을 주인 되게 하는 의회의 역할을 기대해 본다